汉代以前，政府收入主要依赖于租税口算，或按土地面积收取、或按人口收取，因为牵涉到千家万户，势必不能任意加派。为了增加政府收入，一批法家就想出来一个好办法，他们说盐、酒这些东西人们不能一日无之，如果实行政府专卖，既可以赚好多钱，又不容易引起人们的反感。于是国家开始对盐、酒等物品实行专卖。
最早对茶实行专卖的是唐代，不过那时候茶还是高档消费品，饮用的人不多，因此收入不多。到了宋代，茶开始步入寻常百姓家，对茶的专卖开始成为政府的一项重要财源。
宋代茶叶的主要产区在秦岭、淮河以南，政府在这些地方成立了6个‘榷货务’负责对茶实行专卖。政府规定，茶农所生产的茶叶不得私自出售，一律要卖给政府。政府给茶农的收购款是预先支付的，茶农要为此付20%的利息。收购价格以品质不同差别很大，差的安徽茶15文/斤，好的杭州茶185文/斤，最好的海州茶可达850文/斤。另外，收购时每100斤茶还要扣除25%的“耗茶”，即茶叶缩水后的损耗。
当时生产茶叶的成本是这样的，工人工资是60文/天，4个人工可以生产18斤茶。换句话说，成本是13文/斤。扣除利息和耗茶，低档茶根本无利可图，高档的就赚到了。
政府收购到茶以后有两种销售方式，一是“官鬻”，主要是卖给老外，对金、夏的贸易普通老百姓是不能染指的。
再就是“通商”，卖给商人。商人想做茶叶生意必须首先到东京去交钱，东京也有一个“榷货务”，这个机构是负责收钱的，收到钱以后开具提货单，商人凭提货单到南方的“榷货务”提货。这么做是因为当时使用的货币是钱和帛，运输非常麻烦，政府就把这项工作转嫁给了商人。另外当时地方政府也常常挪用政府款项，此举也避免了这个弊端。
这个称为“入中钱帛”，简称“入中”。
宋朝建立不久就开始和金夏等国打仗，边防军队需要大量粮食，政府又想出一个主意，鼓励老百姓自己把粮食运到边境，驻军收到粮食以后给他们开具“交引”，凭借这个“交引”到东京可以领钱帛，也可以领茶叶的提货单。
这个称“入边趋粟”，简称“入边”。
政策实行以后，很多老百姓都踊跃往边关送粮，拿到“交引”以后他们没有实力做茶叶生意，就把它卖了。这样一来，“交引”就宛如一种有价证券，在东京和各大城市都出现了‘交引’的交易所。
凭心而论，这个政策是不错的，为国家省却了采购、运输物资的负担。但是推行既久，弊端渐生。
当时战局吃紧，边防军的需求不断扩大，粮食的价格就被炒上去了。当时内地粮价不过十几文，在河北却高达60文，在西北更高达1000文。这样一来，大家拿着“交引”到东京去拿钱，政府没有这么多钱；到南方去取茶，也没有这么多茶。如此这般，在东京证券交易所里“交引”狂跌，政府的财政也日益亏空，不得不想办法改革。
景德年间（1005--1022），李特等人实行改革：一是规定边境地区的粮价；二是除茶叶以外，增加“香药宝货”、“东南缗钱”作为支付手段，合称“三说”。然而这个办法治标不治本，一者难以从根本杜绝边关的舞弊，再者大家对于‘香药宝货’‘东南缗钱’兴趣不大，需要的还是茶。政府困境依然如故。于是又实行改革，新办法有两种，一是“贴射法”，就是政府不再收购茶，由商人和茶农自行交易，只要在交易前把政府应得的利润交纳就可以。另一个是“见钱法”，就是最初提到的办法，在东京交钱，在南方提货这两个方法有一个共同之处，就是把茶叶专卖和军粮问题分割开来，省却了许多麻烦。
新办法实行以后遭到了强烈抨击，因为当时靠东京证券交易所吃饭的人很多，军队没机会捞钱自然也反对。于是各派政治势力就在政治局里倾轧起来，新派失势被流放到海南岛，“见钱法”就变成“三说法”；旧派失势被流放到海南岛，“三说法”就变成了“见钱法”。最后新派获胜，茶和边防终于割断了瓜葛。
老问题刚解决，新问题又出现了，统计数据表明，茶叶产量不断递减，只及过去产量的50%。倒不是说茶农不种茶了，而是他们把茶叶偷偷卖给了走私犯。我们知道，政府既然垄断，茶叶价格自然高昂，铤而走险走私的人自然就多。而且收购部门压级压价，茶农也不愿意把好茶卖给政府。这样一来，私茶既便宜又好，当然非常受欢迎，就好象现在大家喜欢d版的道理一样。
对于走私，政府一向是很有打击力度的。当时规定，走私数额较少者“挞四十”，就是用一尺长的竹棍打pp；走私数量较多者“杖八十”，也是打pp，不过是用很粗很长的大木棍。对于走私货物，在补交税款以后并不全部没收，只没收三分之一。
厚利之下、必有勇夫，政府防不胜防。随着茶产量的锐减，政府收入不断减少，而经常性的行政支出依然如故。于是有识之士就提出干脆取消专卖制度，对于茶就如同普通货物一样征税。
嘉佑4年（1059年），政府下令取消专卖，实行通商。这之后，茶如同普通货物一样纳税，分为“过税”和“住税”，每斤若干文。有一点很不合理，无论高档茶还是低档茶，交纳的钱都一样。
通商以后，政府收入还高于以往，同时又裁撤了许多机构，更节约了负担，对于老百姓来说，现在可以喝价廉物美的茶，自然更是大好事。可几十年以后，蔡京执政，又开始打茶叶的主意。
崇宁4年（1105年），蔡京开始推行‘茶引制度’。该制度规定，商人买卖茶之前必须向政府购买“茶引”，“茶引”上注明商人的姓名、购货地方、销售区域。分‘“长引”和“短引”，前者用于长途贩运，价格是100贯/120斤；后者用于在当地销售，价格20贯/25斤。政府不再收购、销售茶，也不再对茶农发放贷款，对于价格也不再过问，一切交易由商人和茶农自行商谈。
这个“茶引”制度纯粹是一种许可证制度，简便易行，既增加了收入，又省却了诸多机构。以后南宋、明清都沿用这种制度。
再说一说两个特殊地区。
一是淮南，这里不归6个“榷货务”管辖，另有13“山茶场”。“榷货务”只负责茶叶的储藏和发放，“山茶场”还负责发放贷款和茶叶收购。
一是四川，这里的茶原先不实行专卖。四川当时茶产量占全国的40%，估计因为饮茶者甚多，政府怕引起民变，因此不专卖，只是不允许他们输出茶叶。后来，内地茶叶开禁，四川倒开始实行专卖了。因为这时候政府要在青海打仗，马匹匮乏，就准备用四川的茶和羌人换马，是为“茶马贸易”的开始。
蔡京实行行‘茶引’制度后，四川就和内地一样了。
总的说来，茶在宋代还是一种奢侈品。全国产量不过5000万斤，人均不过一、两斤。一斤茶可以买十几斤乃至几十斤米，所以穷人喝茶并不普遍。大家看《水浒》就可以发现，那些好汉口渴了都不喝茶，而是进酒馆喝上几角酒。
再有，宋代茶税收入最高不超过300万贯，不及盐税的3000万贯，也比不上酒税的1400万贯，只占政府税收的3%。即便如此，政府依然竭泽而渔，无所不用其极。
窥斑见豹，宋政府的黑暗可想而知。